【编者按】最近国内疫情使企稳中的经济受到新的冲击，适度超前进行基础设施建设将为应对疫情的经济影响提供有力抓手，其可控性较强，能在较短时间内推动经济企稳、改善市场预期。本文原刊于2022年2月15日《经济参考报》理论周刊，现将旧文重发，以飨读者。
基建投资已成为2022年我国稳增长的重要抓手。去年固定资产投资中，房地产、基建和制造业投资分别占24%、25%和32%。制造业投资虽然回暖，但容易受外需扰动。由于疫情的风险，以及由此导致的就业和收入恢复缓慢，消费复苏尚需时日。基建投资的可控性较强，可以在较短时间内推动经济企稳、改善市场预期。
目前我国基建投资有不少项目储备。我国人均基础设施资本存量只有发达国家的20%-30%，且城乡、区域发展差距仍然较大，不应低估我国基础设施建设的潜力。今年地方政府专项债发行前移，同时还有以前年度财政结余资金、政府引导基金、城投债等多种资金来源，基建投资资金也是比较充裕的。
基建投资应配合我国经济转型发展的大方向。新基建与传统基建相结合才能稳住经济基本盘。我国十四五规划纲要提出的很多重大项目既涉及新基建，也包括传统基建，两者是相互融合的。2021年12月召开的中央经济工作会议明确提出，要适度超前开展基础设施投资。
应正确认识基建投资在稳增长中的关键作用。基建当然要讲究效益，但是基建的效益不能只看直接的效益，还要看它的带动效益；不能只看它的短期效益，还要看它的长期效益；不能只看它的局部效益，还要看它的全局效益。
今年基建投资增速或达5%以上
根据近期各地政府工作报告中提出的2022年主要经济目标，绝大多数省份将GDP增速目标设定在5.5%至7%之间，其中经济总量位列全国前三甲的广东、江苏、山东均将目标设置在5.5%上下。我国GDP前两年平均增速为5.1%，若今年经济增长5.5%，将比去年提高0.4个百分点。今年出口较难维持前两年的高增长，消费增速也较难大幅提升，投资增长至少需要弥补0.4个百分点的缺口。
我们根据2017年我国固定资产投资额及历年同比增速计算了我国固定资产投资额。这一投资额与GDP中的固定资本形成总额相比，得到2019和2020年固定资本形成占固定资产投资比例分别为57.15%和56.98%，均值为57.07%。据此计算，2021年基建投资固定资本形成至少为87，207.28万亿元，占当年GDP（不变价）的比例至少为8.39%。也就是说，在不考虑乘数效应（基建投资拉动就业、收入和消费等）的情况下，按照不变价计算，基建投资增速每提高1个百分点，将至少带动GDP增速提升0.08个百分点。2022年经济要实现5.5%的增速（即比2021年提高0.4个百分点），基建增速至少应提高至5.4%【1】，至少比2021年多投资8280亿元。如果考虑出口超预期下行的风险，则需要的基建投资增速将更高。
值得注意的是，固定资产投资中有较大部分是土地出让金，而土地出让金不计入GDP。在基建投资固定资本形成中，由于公用基础设施建设等土地交易成本相对较低，所以上述57.07%的转化比例实际上低估了基建投资对资本形成总额的贡献。据有关研究，2019年湖南省全省土地出让金相关支出1926.7亿元，其中大部分用于征地、拆迁补偿及土地开发。基建相关的土地支出主要包括城市建设支出和农村基础设施建设两项，合计176.6亿元，占湖南省全部土地出让金相关支出的9.2%。假设全国土地出让金相关支出中用于基建的比例也为9.2%，那么2019年全国土地出让金相关支出中用于基建的是6679.09亿元，仅占当年基建投资规模的4.43%，这一比例显然低于房地产投资和一般制造业投资中的土地支出。
我们模拟了不同转化比例下，今年我国基建投资所需规模。以2017年为基期，计算得到2021年基建投资额为152，814亿元，2021年GDP不变价为1，039，653.9亿元。假设基建投资转化成基建投资固定资本形成额的比例分别为60%、70%和80%，那么今年经济实现5.5%的增速，即比去年提升0.4个百分点，今年基建投资需分别比去年多7924.32亿元、6934.17亿元和6191.56亿元。
基建投资项目储备充足
从项目端看，发改委要求提前申报专项债项目。截至今年2月12日，我国PPP项目投入建设和运营阶段的有1831个，投资额为2.72万亿元；还有总投资额高达8.33万亿元的储备项目有待投入建设运营，其中1641个项目处于必要性和可行性论证阶段，1151个项目处于实施方案审查阶段，3164个项目处于社会资本方遴选阶段。
今年1月10日国务院常务会议指出，加快推进十四五规划纲要确定的102项重大工程项目和专项规划重点项目，聚焦两新一重新型基础设施、新型城镇化等重大项目和补短板领域有效投资。这些投资包括了新型基础设施建设（以下简称新基建）、新型城镇化建设、交通、水利等重大工程建设等。
据有关资料，2020年我国在新基建重点领域投资约达1万亿元。值得注意的是，相较于传统基建，新基建对上下游以及相关产业链的拉动作用更大。例如，5G网络建设对数字经济、信息经济发展的带动效应较强，有利于培育经济新动能。从各省市政府工作报告看，2022年，我国有21个地区将推动5G建设与布局等工作，8个地区明确规划了年内新建5G基站的数量，合计已达约27.6万个。随着新基建在基础设施投资中的占比逐步提升，它将通过上下游联动效应，进一步带动新型制造业和服务业投资。
新型城镇化建设近年来快速推进。十四五期间，我国常住人口城镇化率要提高到65%。我国发展不平衡不充分问题仍较突出，城乡、区域发展差距较大，基础设施和民生领域尚有许多薄弱环节，补短板投资空间广阔。据发改委统计，截至今年2月12日，PPP项目投资中，城市基础设施项目多达3031个，投资额达45379亿元。
我国交通运输项目储备也很丰富。城际铁路、市域（郊）铁路建设以及沿边抵边公路建设，城市间高速公路建设，无人驾驶车辆试点应用所需的城市老路改造升级，以及城市轨道交通线建设等，都需要基建投资。十四五规划纲要指出，要新增城际铁路和市域（郊）铁路运营里程3000公里，新增城市轨道交通运营里程3000公里，新改建高速公路里程2.5万公里，新增民用运输机场30个以上，推进120 个左右国家物流枢纽建设。
十四五规划纲要指出，要加快重大引调水、供水灌溉和防洪减灾等国家水网骨干工程建设。去年我国共有26个省（区、市）遭受洪涝灾害。去年7月份国务院部署加快实施2020-2022年重点推进的150项重大水利工程建设，主要包括防洪减灾、水资源优化配置、灌溉节水供水、水生态保护修复、智慧水利等5大类，工程总投资超过1万亿元。还有农村水利设施建设，我们在这方面欠账不少。农村供水工程维修养护、水资源有效利用，以及城镇污水处理和水生态修复等方面也需要加大基础设施建设。
适度超前开展基础设施投资
适度超前开展基础设施投资是去年12月份中央经济工作会议明确提出的要求。这方面有不少成功经验。例如，中国高铁网络举世瞩目，极大推动了我国经济发展，也改善了人民生活。有大量的研究揭示了我国高铁网络的经济效应，包括高铁通车推动城市间经济协同发展、提高工业企业劳动生产率、改善企业出口结构、促进服务业繁荣等。这些影响超出了人们对基础设施投资的直观感受，也显著提高经济潜在增速。
与国外历经多年形成全国性的基础设施有所不同，中国高铁网络大面积铺开是在短时间内完成的。与长期逐步形成的经济网络相比，短时间内形成一个巨大网络降低了多种交易费用，由此释放的经济潜力也更大。因此，基建投资不能只看直接的效益，还要看它的带动效益；不能只看它的短期效益，还要看它的长期效益；不能只看它的局部效益，还要看它的全局效益。
目前基建投资资金充裕
从资金端看，我国财政连续两年结余。据有关测算，目前有超过5万亿元资金可以预留到以后年份使用。财政部已提前下达今年1.46万亿元专项债额度，并明确今年专项债将重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保等9个大方向。今年1月份地方政府债券共计发行6989亿元，比上年同期增长约93%，并且与往年不同的是，其中大部分是新增债券（5837亿元），新增资金将全部用于重大项目投资。1月份新发行的新增债券中有4844亿元专项债，占财政部提前下达额度的三分之一，占1月份发债总额的69%左右。
财政部还明确专项债发行准备工作要早，发行时机要准，资金使用要快。今年地方政府专项债发行比往年大大提前，并能尽快形成实物工作量。不少省份首批重大项目集中开工的时间大幅提前。根据各地发改委披露的信息和公开资料，四川、广西、浙江项目开工较去年提早了2个多月，厦门、江苏、河南、安徽等地也在元旦假期刚一结束就迎来了首批重大项目集中开工。
此外，政府引导基金迎来了新一轮发展。近年来，政府引导基金规模再次攀升。据清科研究数据，自2021年以来，累计有163只政府引导基金先后成立，总目标规模达9806.04亿元。其中，2021年成立150只，数量创2019年以来的新高，目标规模为8667.04亿元。截至目前，各地政府已累计成立1841只政府引导基金，总目标规模突破10万亿元。本轮政府引导基金设立，与一般的政府融资平台的单一层级、单一区域的运作模式不同，具有向下延伸和区域整合的特点。这些自上而下的整合，意味着区域内部不同层级之间、跨区域资源的整合和协调，从而形成优势互补，实现协同发展。
我们建议，受疫情冲击、财政紧张的部分地方政府，可根据地方基建项目发展需要，适当增加中央对地方政府的转移支付，加速财政转移支付资金下拨。也可通过国开行、农发行等机构，为地方政府基建投资提供资金支持。
总而言之，我国基础设施建设仍有较大空间。在科学规划、合理布局、讲求效率的前提下，基础设施投资大有可为，关键是调动中央和地方两个积极性。基建投资能促进经济在较短时间内企稳，并有助于改善市场预期、激发市场主体的积极性，这对今年经济稳增长有着特殊意义。（盛松成 龙玉 王丹）
（作者：盛松成为中欧国际工商学院教授、中国人民银行调查统计司原司长，龙玉为中欧陆家嘴国际金融研究院研究员，王丹为上海财经大学博士研究生）
注：
【1】按照基建投资增速每提高1个百分点，至少带动GDP增速提升0.08个百分点，可以换算出GDP增速每增加1个百分点，需要基建增速提高11.92个百分点。因而今年经济增速提高0.4个百分点需要基建投资增速在去年的基础上（两年平均增长0.65%）提高4.77个百分点，即5.42%。
（来源： 经济参考报）
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